En los últimos años la presencia de la explotación minera en nuestro país ha provocado conflictos sociales cada vez más agudos. Y es la minería una de las actividades más importantes hoy en el país, gracias al elevado nivel de los precios en el mercado mundial. Las mineras están ganando mucho dinero, el Gobierno está recaudando impuestos y los Gobiernos Subnacionales también, vía el Canon. Pero este no es el tema del presente artículo. El tema tiene que ver con los efectos de la presencia de la explotación minera sobre la población y sobre el área adyacente. El tema es conocido por los economistas, como externalidad.
Cuando una transacción en el mercado, que como toda transacción compromete al que vende como al que compra, afecta a terceros (que ni venden ni compran en ese mercado), se dice que el mercado está generando una externalidad. En el caso de la producción minera, la externalidad se expresa, principalmente, bajo la forma de contaminación ambiental, y es una externalidad negativa. La educación, al contrario, es una externalidad positiva, porque permite generar efectos beneficiosos para los que están fuera del mercado educativo: si los niños en el Jardín de infantes aprenden a dejar la basura en el bote de basura, la ciudad estará más limpia. Y este resultado no se debe a la mayor eficiencia del servicio de limpieza pública, sino al hecho que la población, educada, tiene mejores hábitos de limpieza.
Uno de los conflictos sociales más serios en el campo de la minería, se viene produciendo en Piura. Se trata del proyecto minero Río Blanco de Minera Majaz, en Ayabaca y Huancabamba. La empresa acaba de ofrecer 80 millones de dólares a las comunidades campesinas de Yanta y de Segunda y Cajas, área de influencia directa del proyecto de exploración. La minera busca Cobre y Molibdeno. Los campesinos rechazan el proyecto porque pondría en peligro las nacientes de la cuenca de los ríos Chinchipe y del Quiroz. En la nota de Perú 21 1 se informa que los efectos negativos, llegarían también a San Ignacio y Jaén en Cajamarca. Se estima que la inversión para explotar los recursos mineros en esta zona llegaría a los 800 millones de dólares; 80 millones es entonces una cifra importante. ¿Por qué la minera está dispuesta a pagar 80 millones de dólares a los campesinos piuranos?
El pago sería la cantidad suficiente para cubrir la externalidad negativa. Y si esto fuera cierto, nos encontraríamos frente a un caso donde la solución a los efectos de la externalidad no requiere de la intervención del gobierno. Basta el acuerdo entre las partes privadas. Sin embargo, ésa no parece ser la situación. Más de un campesino ha terminado muerto en los últimos incidentes. Pero asumiendo que los 80 millones son la cifra que cubre la externalidad, ¿significa esto que la contaminación de los ríos se va a producir de todas maneras? No. En la medida que los costos sociales derivados de la contaminación asciendan a esa cifra, esa cifra tendrá que ser invertida para eliminar los efectos de la contaminación. Nadie quiere la contaminación. Si se le pregunta a un campesino qué prefiere, de las dos imágenes de abajo, la respuesta es obvia. Todos queremos un río no contaminado.
En la medida que la explotación minera no puede evitar la contaminación del río. ¿se debe descartar la explotación minera? . Si las áreas bajo influencia del proyecto Río Blanco están destinadas a la Agricultura, el costo de oportunidad de esta actividad son los ingresos de la actividad minera. Si asumimos, sólo como una ilustración, que el valor presente neto de la actividad agrícola es menor al valor presente neto de la actividad minera, el costo de oportunidad es muy alto y los recursos estarían asignados de manera ineficiente. Los recursos se estarían asignando hacia la actividad menos rentable y el bienestar social sería menor. No sería el óptimo social. Si el valor presente neto es mayor en la Agricultura, nunca se hubiera presentado discusión alguna. Los recursos estarían eficientemente asignados y ninguna minera buscaría invertir en el área.
El problema, en consecuencia, surge a partir del momento en que se descubre una mayor rentabilidad de una actividad alternativa. Y no es la primera vez que esto ocurre. Sin embargo, en este ejemplo, las rentabilidades se miden sin tener en cuenta los costos sociales (o los beneficios sociales si se tratara de una externalidad positiva). Es decir, que debemos estimar los costos de oportunidad considerando todos los costos, los costos privados y los costos que tiene que enfrentar la sociedad frente a la presencia de externalidades. Si, considerando los costos sociales, el rendimiento de la actividad minera es mayor, entonces la asignación de los recursos será eficiente cuando se dirijan a la actividad minera. Veamos este tema con más detalle. 2
En el caso de mercados competitivos, y sin la presencia de externalidades, la teoría económica asume que el bienestar social es el máximo posible. La producción es óptima y el precio por unidad para ese volúmen de producción es la señal que permite que consumidores y productores asignen los recursos de manera eficiente. El precio se determina en la intersección de las curvas de oferta y demanda. La curva de oferta representa los costos marginales privados de producción y la curva de demanda representa los beneficios marginales privados del consumo.
En consecuencia, en el punto de equilibrio del mercado, el beneficio marginal de los consumidores es igual al costo marginal de los productores y la suma del excedente del productor y del consumidor es el máximo posible. El nivel de producción alcanzado por el mercado es el óptimo social y los recursos han sido asignados de manera eficiente. Si estamos hablando del proyecto Río Blanco y si asumimos que la explotación minera del Cobre y el Molibdeno no genera contaminación alguna, la actividad minera se llevará adelante si el beneficio social es mayor que el que se obtendría con la actividad agrícola.
¿Cómo cambia todo esto si se presenta una externalidad? ¿Cómo cambia todo esto si, el proyecto Río Blanco es contaminante, como sucede realmente?.
En presencia de una externalidad negativa el nivel de producción de equilibrio del mercado deja de ser el nivel de producción óptimo socialmente y los recursos no están asignados eficientemente. En este caso el costo privado es menor al costo social. El costo social es igual al costo privado más los costos incorporando la externalidad. El resultado es equivalente a un desplazamiento a la izquierda de la función de oferta. En consecuencia el nuevo equilibrio estaría arriba a la izquierda del equilibrio del mercado. El nuevo equilibrio se logra para un nivel de producción menor al nivel de producción de equilibrio del mercado. Y el nuevo precio de equilibrio es mayor al precio de equilibrio del mercado.
Es decir, sin considerar la externalidad, el mercado asigna más recursos (porque el precio es menor al no considerar la externalidad), y por eso se sostiene que la asignación de recursos es ineficiente: una externalidad negativa genera una sobreasignación de recursos. (En la misma línea de análisis, frente a una externalidad positiva, los recursos su subasignan y esto es igualmente ineficiente). Si los recursos están sobreasignados cuando no se considera la externalidad, el problema es hallar los medios para llevar esta asignación ineficiente de los recursos a una asignación eficiente. ¿Cómo se puede hacer esto?
¿Cómo incorporar las externalidades? ¿Cómo internalizar la externalidad? En el caso de la externalidad negativa, el problema es encontrar la forma a partir de la cual se logre asignar menos recursos (corrigiendo la sobreasignación). El problema sería resuelto si las partes se ponen de acuerdo y terminan internalizando la externalidad. Este podría ser el caso de la noticia comentada en este artículo. Si Majaz se pone de acuerdo con las comunidades campesinas para incorporar los costos de la contaminación, entonces el problema queda resuelto, y sin la intervención del Gobierno.
Pero si las partes privadas no se ponen de acuerdo, entonces le corresponde al Gobierno intervenir para internalizar la externalidad. Y el Gobierno puede intervenir de dos maneras diferentes. La primera de ellas, mediante soluciones de mercado. Y la segunda, mediante soluciones fuera del mercado.
En el primer caso, soluciones dentro del mercado, el Gobierno puede aplicar un impuesto sobre las empresas contaminantes, de tal manera que los costos privados se incrementan y llevan la asignación de recursos hacia el óptimo social. A estos impuestos se les conoce como impuestos pigouvianos 3 en honor a Arthur Pigou, economista que inicia la Teoría del Bienestar. Aquí es necesario precisar si la externalidad negativa está presente en un mercado competitivo o en un mercado imperfecto. En el primer caso el impuesto corrige la externalidad; en el segundo caso, la presencia del monopolio podría exigir, además del impuesto, la participación del Estado vía regulación. 4 . Y la regulación es la segunda vía de intervención del Estado para corregir las externalidades. La regulación puede ser vista aquí de la manera más sencilla: El Estado prohibe la actividad si lo considera necesario o el Estado regula la actividad si lo considera necesario. Y en esta regulación puede fijar, por ejemplo, límites de contaminación.Y dados los límites, las empresas deben asumir costos para enfrentar esos límites. En consecuencia la vía de la intervención del Gobierno, fuera de las soluciones de mercado, es autoritaria, impone su decisión, prohíbe la actividad o le impone límites.
En resumen, cuando el Gobierno interviene para internalizar la externalidad puede optar por mecanismos de mercado o no. Sin embargo, sigue presente la opción de la solución privada a la externalidad. ¿Cuándo es posible una solución privada? ¿Cuándo es posible que las partes se pongan de acuerdo y logren internalizar la externalidad?
La respuesta se encuentra en el denominado Teorema de Coase. El Teorema de Coase establece que si las partes privadas enfrentan altos costos de transacción, no es posible considerar una solución privada. Pablo Miró explica el Teorema de Coase de la siguiente manera: Según Coase, si suponemos dos agentes en una economía (A y B) y hay responsabilidad por daños del agente A que causa la externalidad (porque así lo establecen los tribunales), A puede compensar a B de tal manera que lo que pierda B por seguir llevándose a cabo la actividad (ya sea de producción o de consumo) generadora de externalidad (o debido a los gastos por protegerse de la misma), sea menor que lo que gana como consecuencia de la compensación o indemnización por parte de A; mientras que el pago que realiza A deberá ser inferior a la pérdida que podría tener si tuviera que cesar su actividad o trasladarse a otro lugar para efectuarla. 5
En la explicación de Pablo Miró hay que tener en cuenta que la estimación de los costos de transacción, los costos que las partes privadas asumen para llegar a internalizar la externalidad, se estiman si y solo sí, los derechos de propiedad de cada una de las partes están debidamente asignados. Por eso se refiere a los daños establecidos por los tribunales. En el caso de Río Blanco, si los derechos de propiedad están debidamente asignados, y todo indica que sí, basta saber que los beneficios netos de las Comunidades Campesinas son positivos para internalizar la externalidad. Caso contrario, la solución pasa a manos de la autoridad, en este caso el Gobierno. Finalmente, se trata de saber si los 80 millones de dólares permitirán un beneficio neto positivo.
1.Perú 21, Viernes 24 de Agosto del 2007, página 18.
2. La exposición que continúa se basa en Mankiw Gregory, Principios de Economía, Segunda Edición, Capítulo 10, Mc Graw Hill, 2002. Los gif animados son una adaptación libre al español de las diapositivas en Inglés correspondientes al mismo capítulo. Si quiere obtener el documento completo (incluye las dos animaciones) en formato PDF haga clíck AQUÍ.
3. Arthur Cecil Pigou (18 de noviembre de 1877 – 7 de marzo de 1959) fue un economista inglés, conocido por sus trabajos en numerosos campos, y particularmente en la economía del bienestar. Estudió en el Harrow School y se graduó en el King’s College de Cambridge, donde estudió en las clases de Marshall. Le sucedió como profesor de economía política. Trabajó para diversas comisiones, incluyendo la de 1919 sobre el impuesto de la renta. Pigou fue pionero de la economía del bienestar. Los impuestos pigouvianos, impuestos usados para corregir las externalidades, reciben ese nombre en su honor. Su obra sirve de base, algunos años más tarde para el pensamiento (mal llamado teorema) de Coase. Pigou fue profesor de Economía política en la Universidad de Cambridge, desde 1908 a 1943. En 1920 publicó el influyente libro "The Economics of Welfare" (La economía del Bienestar). (Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Arthur_Pigou )
4. Pueden obtener mayor información AQUÍ.
5. http://www.eumed.net/cursecon/colaboraciones/Miro-Coase.htm
