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¿Por qué no adoptar escenarios optimistas?
Dec 13th, 2008 by Guillermo Pereyra

Una de las más importantes noticias económicas de la semana, es el anunciado paquete reactivador del gobierno de Alan García. Pero su importancia radica menos en el anuncio mismo y menos aún en los contenidos del paquete, como en el casi generalizado rechazo que éste ha sufrido de parte de la mayoría de comentaristas económicos de los medios impresos. Y me refiero especialmente a la prensa del grupo La República.

Si bien es cierto, nadie rechaza completamente el programa del gobierno, la mayoría termina dudando de la efectividad del mismo. Hasta el expresidente Toledo, desde los EEUU, ha criticado severamente el programa. Y prácticiamente todos los analistas comparten  el mismo elemento de crítica: la incapacidad del gobierno para ejecutar el gasto anunciado que permita sostener la demanda.

Pero entrando en detalle a las críticas publicadas en esta semana, se encuentra otro común denominador: el gobierno de García siempre estuvo equivocado al sostener que el país está blindado frente a la crisis. Con el programa anunciado el Lunes se estaría reconociendo que tal blindaje no existe.

Es decir, nos encontramos, una vez más, frente al tipo de críticas que nacen de rechazar todo lo que haga el gobierno, incluso aquello que puede estar bien. Si el gobierno no hace nada frente a la crisis porque estima que el país está blindado, hay que exigirle que haga algo. Y cuando el gobierno hace algo no se le cree.

Se sostiene que el monto del programa es insuficiente. Pero también se sostiene que el monto del programa no tiene financiamiento. Y finalmente se sostiene que buena parte del financiamiento está financiado con el presupuesto 2008 por la incapacidad del gasto de inversión.

Hoy día El Comercio informa que la Unión Europea acaba de aprobar un programa de reactivación por 200,000 millones de dólares. Mucho mayor que el programa peruano. Pero en términos del PBI el programa peruano es más importante. Sostiene El Comercio que el programa aprobado por la UE representa el 1.5% del suPBI . El programa peruano, de 10.000 millones de nuevos soles, representa poco más del 3% del PBI peruano: es decir, el doble del programa de la UE. Parece que no es un programa insuficiente.

Si el monto del programa no es insuficiente, sino tal vez bastante importante en términos del PBI, habría que conocer si está financiado, porque "el papel aguanta todo" como sospecha Humberto Campodónico. En su columna en La República, de ayer 12 de Diciembre, Humberto Campodónico sostiene, con cifras del MEF, que el PIM (presupuesto institucional modificado) se ha elevado a 24,000 millones para gastos de inversión pública, y que la ejecución llegaría a 12,000 millones en este año. Del sobrante, 12,000 millones, 4.000 millones quedan en manos de las regiones y los municipios, y 8,000 retornan al Estado. Y aquí encuentra Humberto Campodónico el financiamiento al 80% del programa anunciado por el Presidente García.

Es decir, el programa estaría financiado, gracias a la incapacidad del gasto en inversión pública. Y si el gobierno ha sido incapaz de ejecutar más del 50% del presupuesto en inversión pública este año, queda la duda de sí podrá hacerlo el año 2009.

En consecuencia, el programa tiene una magnitud significativa y representa un enorme esfuerzo para el país, y no tiene problemas de financiamiento. Pero el problema, siempre hay un pero, sería la capacidad gerencial. Y tal vez tengan razón en la crítica. Sin embargo, si bien es cierto, el presupuesto comprometido llega al 50% del presupuesto modificado, también es cierto que el presupuesto comprometido, en inversión pública, viene creciendo en los dos últimos años. Con Toledo la inversión pública cayó a 2.8% del PBI y con García debe terminar en cerca del 4%. Esto es un incremento poco mayor al 40%. Y pienso que esto es lo que hay que tener en cuenta. El flujo y no el stock.

Si el 2009 se debe enfrentar la caída de la demanda con medidas contracíclicas cuyo eje es la inversion pública, los recursos previstos son suficientes y están disponibles y nos queda confiar que la capacidad de ejecución crezca al ritmo del crecimiento de los recursos.

Es cierto que esto podría no ocurrir y también es cierto que los recursos dispuestos pueden ser mal manejados por iniquidad en la asignación y por corrupción. Son escenarios probables. Pero es mejor considerar  otro escenario: que los recursos se administren con equidad, sin corrupción y superando las metas de ejecución actuales. Me quedo con el escenario optimista.

En defensa del SNIP
Jul 17th, 2007 by Guillermo Pereyra

Una vez más el SNIP se convierte en el obstáculo que hay que apartar, para que el gasto público en inversiones pueda implementarse, y paliar en parte la crisis social en nuestro país. En su todavía corta existencia, poco menos de seis años, el SNIP ha sido blanco de los ataques del Gobierno Central y de los Gobiernos Descentralizados. Entre las autoridades, desde el Presidente de la República hasta el Alcalde del último Poblado Menor, existe la percepción sistemática que el SNIP tiene la culpa. Nunca se sabe de qué exactamente, pero el SNIP es el culpable.

La aparente culpa del SNIP tiene que ver con la demora en la ejecución de los proyectos de inversión pública. En la medida que estos proyectos se orientan a reducir la extrema pobreza y la pobreza en el país, resulta criminal que los proyectos no se pongan en marcha. El costo social de oportunidad es enorme. Sin embargo no queda nada claro, si se examina el asunto de manera objetiva, que el SNIP tenga la culpa en esta demora. Si los proyectos de inversión pública no se Implementan porque el SNIP no ha entregado la declaratoria de viabilidad, entonces la responsabilidad es más o menos clara. Siempre es posible que un porcentaje de proyectos no obtenga la viabilidad, pero no una cantidad significativa.

Pero éste no es el problema. Una simple revisión del Banco de Proyectos del SNIP demuestra que más del 90% de los Proyectos de Inversión Pública han sido aprobados por el Sistema. En consecuencia, la demora no se explica por el Sistema. Si los proyectos con viabilidad no entran a la etapa de inversión, el problema puede encontrarse en la fase de programación y/o presupuesto. Los proyectos pasan por el Sistema, el Sistema les da la viabilidad, y luego se detienen porque, por ejemplo, no se ha programado dentro del presupuesto anual. Si un proyecto ingresa al Sistema y termina obteniendo la viabilidad, digamos la primera semana del mes de Julio, es literalmente imposible que obtenga partida presupuestaria para el presupuesto público del año siguiente. El proyecto ingresaría a la etapa de inversión recién el año subsiguiente. Pero, de nuevo, esto no es responsabilidad del SNIP, cuya área de competencia está en la etapa de pre inversión y no en la de inversión (donde su competencia es diferente).

Si se sigue con atención las críticas al SNIP se va a llegar a la misma conclusión. El SNIP es inocente. ¿Qué provoca entonces que la clase política lo responsabilice?. El SNIP está orientado a mejorar la asignación de los recursos públicos de inversión. El punto de partida es muy simple: los recursos son escasos y pueden ser aplicados a fines alternativos. Y hay que identificar las alternativas y escoger la mejor. Esta es la etapa que se conoce como de Identificación del Problema, que el proyecto de inversión pública quiere resolver. Y ésta etapa es la que todos, en la clase política peruana, quieren evitar. ¿Por qué? Porque en la esfera del poder, desde el poder local, pasando por el poder regional y el nacional, los políticos sienten, y en muchos casos con absoluta seguridad, que saben cuál es el problema y, más todavía (lo que los hace odiar al SNIP), saben cuál es la solución.

El Alcalde del menor de los Poblados Menores sabe que el problema de su pueblo es la falta de escuelas y se propone construir una escuela. Y cuando el SNIP le dice que no, entonces despotrica del SNIP. Y el Presidente de la República sabe que el problema del país es la falta de computadoras en las escuelas y se propone adquirir cientos de miles de computadoras para todas las escuelas, pero el SNIP le dice que no. Y entonces no solo despotrica del SNIP sino
que toma decisiones para “flexibilizar” el SNIP. Y aquí “flexibilizar” significa que el SNIPdebe aprobar la alternativa de solución propuesta.

Por el contrario, si se sigue las pautas metodológicas del SNIP, y si se admiten con humildad, entonces se podría comprender que el SNIP lo único que exige es que el problema a resolver sea identificado correctamente. Y el error más recurrente en la etapa de identificación del
problema, es confundir la ausencia de una solución con el problema. Si el problema es la falta de computadoras, la solución es la compra de computadoras. Si el problema es la falta de una escuela, la solución es la construcción de una escuela.

Pero si en lugar de presumir la ausencia de una solución como el problema, se inicia un taller con todos los agentes involucrados en el problema percibido, es probable que el problema se pueda identificar de mejor manera. Tal vez no sea necesario construir una nueva escuela, para duplicar la cobertura, sino apertura un nuevo turno. De esta manera el proyecto de inversión no es necesario. Tal vez no sea necesario adquirir computadoras sino contratar los servicios de las cabinas públicas de Internet donde hay un exceso de oferta notable. De esta manera el proyecto de inversión no es necesario.

El SNIP se propone identificar correctamente el problema. Una vez identificado el problema, se propone resolver el problema optimizando los recursos disponibles actualmente, lo que se conoce como oferta optimizada. Optimizando los recursos disponibles, se estima la magnitud del problema y a partir de la magnitud del problema, el SNIP se propone identificar las alternativas de solución.

Y por eso preocupan las nuevas modificaciones al Sistema. Están ordenados para dar respuesta a la clase política que quiere gastar sin preocuparse que el gasto sea ineficiente. El
MEF autoriza ahora a gastar en proyectos de hasta 300,000 nuevos soles, demandando apenas el llenado de una ficha de datos. Es un golpe muy fuerte al Sistema.

¿Cómo así una inversión de 300,000 nuevos soles se resuelve con el llenado de una ficha?

El sistema requería de una ficha de datos para el caso de lo que se ha denominado Perfil Menor, proyectos de hasta 300,000 nuevos soles. La lógica que ordenaba dicho procedimiento, buscaba flexibilizar la formulación cuando los proyectos eran, efectivamente, menores. Se puede discutir si una inversión de 100,000 nuevos soles es o no un monto menor, pero no se puede discutir esto para una inversión de 300,000 nuevos soles. Y lo que se está haciendo es considerar como perfiles menores los proyectos de hasta 300,000 nuevos soles. Si es éste el método que se está empleando para destruir el SNIP, ya estamos advertidos.

Mañana los políticos sostendrán que el SNIP impide la inversión de los proyectos que requieren de un perfil. Y buscarán más flexibilidad. ¿Proyectos de un millón de nuevos soles con el llenado de una ficha? Esto puede ser el comienzo del fin.

Al defender el SNIP lo que defendemos es un sistema que permita identificar los problemas, identificar las alternativas de solución al problema y proponer soluciones eficientes. Y el problema del SNIP, a nuestro modesto entender, es que la clase política peruana no ha entendido el Sistema. La clase política peruana se resiste a admitir el Sistema. Y mientras no lo haga siempre habrá criticas y siempre habrá flexibilidades.

Charla sobre SNIP en la Municipalidad Distrital del Rí­mac
Feb 26th, 2007 by Guillermo Pereyra

El Jueves 22 tuvimos una charla en la Municipalidad Distrital del Rímac sobre el Sistema Nacional de Inversión Pública. La reunión fue organizada gracias a la iniciativa del Secretario General, Econ. Juan Perea. Focalizamos la charla alrededor de la ausencia de una cultura de proyectos de inversión pública en nuestro país.La hipótesis es que el SNIP marcha bien y que, sin embargo, toda la clase política se opone al SNIP. ¿Cómo puede ocurrir esto? Que el SNIP marcha bien se demuestra de una manera muy, pero muy sencilla. ¿Cuántos proyectos están dentro del SNIP? ¿Cuántos han sido declarados viables? !95 por ciento! Un sistema que marcha al 95% es un buen sistema. Entonces el sistema marcha bien. ¿Y si es así cómo es que el SNIP es rechazado por la clase política? Aquí la hipótesis es que todos quienes tienen la capacidad de asignar recursos públicos de inversión, porque son autoridades nacionales o subnacionales (ejecutivo, gobiernos regionales o gobiernos locales), los quieren asignar a proyectos generados por fuera del sistema. El Alcalde del Pueblo X quiere hacer una escuela, pero el sistema se le presenta como un obstáculo. ¿Por qué? Porque el punto de partida del sistema no es un proyecto. No se trata de formular y evaluar un proyecto para que pase a la etapa de inversión. El Alcalde del Pueblo X sabe que hay que construir una escuela y quiere que el sistema formule y evalúe el proyecto. Pero el sistema no empieza en la fase de formulación; empieza en la fase de identificación del problema. Pero el Alcalde ya identificó el problema. Se trata de construir una escuela porque faltan escuelas en el Pueblo X. Es decir, para el Alcalde el problema no es un problema, es la ausencia de una solución. Construir una escuela es una solución y si faltan escuelas entonces estamos ante la ausencia de esta solución. Se confunde la ausencia de una solución con el problema. En el auditorio de la Municipalidad del Rimac había mucho calor. Tal vez 27 o 28 grados. Les preguntaba a los asistentes si teníamos un problema, y si ese problema era la falta de ventiladores en el auditorio. ¿O la falta de ventiladores en el auditorio es más bien la ausencia de una solución? ¿Qué sucede si alguien sostiene que el problema es que faltan ventiladores? Que la solución es comprar ventiladores. Y si tenemos un primo que distribuye ventiladores, entonces ya tenemos el problema, la solución del problema y la puesta en marcha de la solución, ya, mañana mismo. Me pregunto si se trata de esto. Pero es posible que el proyecto del Alcalde del Pueblo X tenga sentido. El Alcalde sabe que la demanda es mayor que la oferta educativa. La percepción de este problema es muy simple. Digamos que la única escuela en el Pueblo X para la educación inicial tiene una sola aula con 20 carpetas unipersonales, tiene una sola profesora, una sola pizarra, etc., pero en el Pueblo X hay 40 niños en edad de estudiar en la escuela y que quieren estudiar. Entonces el proyecto del Alcalde tiene bastante sentido y si el sistema no lo aprueba pues está dispuesto a batallar contra el sistema. Convocar a una Conferencia de Prensa y declarar, muy solemnemente, que el SNIP no lo deja trabajar y que por culpa del SNIP la ignorancia continuará enseñoreándose en el Pueblo X. Pero el SNIP no es el culpable. El SNIP se limita a sostener que construir una escuela no es una alternativa de solución y, en consecuencia, si se construye la escuela se estaría asignando recursos públicos de inversión de manera ineficiente. El punto de partida del SNIP es la identificación del problema. El problema aquí está bien identificado. El paso siguiente es optimizar la oferta. Es decir, investigar si con los recursos actuales se puede resolver el problema. Si tengo un aula puedo tener dos secciones. Con dos secciones la oferta se incrementa en 100%. Puedo atender a 40 alumnos y como la demanda es de 40 alumnos entonces el problema está resuelto. No hay necesidad de ningún proyecto de inversión. Basta con contratar un segundo turno de trabajo. Sin el SNIP la escuela se hubiera construído. Con el SNIP la escuela no se construye pero el problema se resuelve. Y el presupuesto que se hubiera destinado a la construcción de la escuela puede ahora financiar otros proyectos de inversión declarados viables por el SNIP. La Municipalidad del Rimac tiene registrados 30 proyectos en el SNIP y los 30 proyectos están aprobados. Entonces les dije que el SNIP va bien. Y es que el SNIP va bien. Y a pesar que va bien, durante el gobierno anterior el Presidente Toledo sale a los medios a decir que el SNIP no lo deja trabajar. Y ahora el Presidente García sale a los medios a decir lo mismo. Y si el Presidente de la República lo hace por qué no puede hacer lo mismo el Alcalde del Pueblo X. Aquí les alcanzo las diapositivas de mi charla.

 

SNIP, el camino hacia una cultura en proyectos de inversión pública
Apr 2nd, 2006 by Guillermo Pereyra

El SNIP 1 se viene implementando en nuestro paí­s desde el año 2000, y se ha convertido en la más importante herramienta para la asignación eficiente de los recursos públicos de inversión .2 Antes del sistema, los recursos de inversión se asignaban sin cumplir el conjunto de las fases del ciclo de un proyecto de inversión; y cuando esto se cumplía, en todo o en parte, no se contaba con las herramientas adecuadas para supervisar y/o fiscalizar el cumplimiento de niveles mí­nimos de calidad. 3

Esto significa que se ejecutaban inversiones en proyectos donde antes que excesos de demanda se presentaban excesos de oferta 4, donde el proyecto de inversión representaba la ausencia de una solución antes que la alternativa de solución 5, donde la inversión realizada por una entidad se duplicaba por parte de otra entidad 6, etc.

  Perfil %

El Banco de Proyectos del SNIP registra poco menos de 22,000 perfiles de proyectos de inversiún pública 7; a nivel de estudios de pre factibilidad y factibilidad, el número se reduce significativamente. Al mes de marzo del 2006 el número de estudios de pre factibilidad ascendí­a a 362, y el número de estudios de factibilidad a 100. El 98% del total de proyectos registrados en el Banco de Proyectos 8 son estudios de perfil. El 77.2% de los perfiles en el Banco de Proyectos se encuentran en condición de aprobados. Un 5.5% ha sido rechazado y el 17.3% tiene alguna observación. Si de los proyectos observados, un 77.2% terminaran aprobados, la probabilidad que un perfil tendrí­a de ser aprobado por el Sistema serí­a bastante elevada, ascenderí­a al 88% .

De otro lado, el monto de recursos que serán comprometidos por los perfiles aprobados, asciende a la suma de 17,388,059,183.6 nuevos soles, una cifra equivalente a 5,317,449,292 dólares 9. La cifra acumulada es importante y tiende a serlo mucho más en la medida que todos los gastos de inversión pública terminen pasando por el sistema.

En base a estos resultados surge de inmediato la pregunta ¿por qué entonces el rechazo casi generalizado al SNIP por parte de los polí­ticos, desde el Presidente de la República, hasta el burócrata de menor tamaño pero responsable de un proyecto de inversión pública?

Más de 20 años del SNIP: otras experiencias

Para nuestros burócratas el SNIP es nuevo, pero se trata de un sistema que ya cumplió sus bodas de plata. El Perú es uno de los últimos paí­ses en implementarlo. Hace poco menos de un año ILPES-CEPAL publicó un balance comparativo entre diversos paí­ses que puede ser ilustrativo de la situación actual del sistema. El estudio está orientado a estimar las diferencias entre los paí­ses federales (México, Brasil, Argentina, Venezuela) y los paí­ses unitarios. 10

ILPES-CEPAL realizó también un evento con ocasión del vigésimo aniversario del Sistema en América Central y América Latina. El evento se realizó a fines del 2001.11

Aquí­ presentamos un apretado resumen de las conclusiones más importantes de este evento:

  • Los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP) han evolucionado significativamente durante la última década y antes que perder importancia la mayorí­a de los paí­ses han revalorado su importancia para mejorar la calidad de la inversión y tener una mejor programación y control del gasto.
  • Se registra la preocupación en la mayorí­a de los paí­ses por evitar o corregir el riesgo de que los instrumentos de los Sistemas (Metodologí­as, Fichas de Estadí­sticas Básicas, normas) se conviertan en un fin en si mismo y no en un medio. Es decir, que sean una simple instancia burocrática para acceder al presupuesto o un requisito para cumplir con la normativa sin que realmente sean instrumentos institucionalizados y participativos para mejorar la información, profundizar el diagnostico y respaldar mejor la toma de decisiones.
  • Se constató durante el Seminario que no existe un modelo único de Sistemas Nacionales de Inversión Pública. Cada uno tiene sus particularidades, activos y falencias. Dentro de un intento por tipificar los sistemas vale la pena mencionar la consolidación de los casos de Chile y Colombia, el progreso registrado en los paí­ses Centroamericanos, los novedosos desarrollos de las experiencias de Perú, Argentina, Bolivia, República Dominicana y Paraguay. En todos los modelos, se reiteró que el respaldo polí­tico-institucional y la capacitación son factores indiscutibles de éxito12 13.

 

La experiencia realizada por todos los paí­ses donde el SNIP se ha implantado permite concluir que se ha mejorado de manera significativa la calidad de la inversión pública. De otro lado, que la programación y control del gasto ha mejorado también sustantivamente. Sin embargo se enfrenta el peligro que los instrumentos del Sistema "se conviertan en un fin en si mismo y no en un medio". Por instrumentos del sistema se entienden: las metodologías, fichas de estadí­sticas básicas, normatividad, los manuales, etc. ¿En qué medida se pueden estar convirtiendo estas herramientas en un fin en si mismo?

Una relativamente reciente investigación realizada en el Perú por el MEF 14puede explicar buena parte de esta preocupación. En Junio del año pasado y a raí­z de la intención del Congreso de la República de modificar la ley del SNIP, el MEF realizó una encuesta para evaluar la delegación de facultades a las instituciones del gobierno nacional y de los gobiernos sub Nacionales. Se busca conocer la medida en que la formulación y evaluación de los Proyectos de Inversión Pública, cumplen con las normas establecidas por el sistema y, de otro lado, conocer también la calidad de los proyectos de inversión pública.

Considerando las entidades del gobierno nacional, se encontró que el 94.4% cumplí­a con los aspectos formales. Es decir, casi todos hací­an lo que tenían que hacer. Pero cuando se analizaba la calidad de los proyectos de inversión pública, el resultado es muy diferente. Sólo el 57% de los Proyectos de Inversión Pública se encontraban conformes en términos de calidad. O, dicho de otro modo, el 43% no se encontraba conforme.

 

Considerando las entidades de los gobiernos sub nacionales, se encontró que el 94.8% cumplí­a con los aspectos formales. Es decir, casi todos hací­an lo que tení­an que hacer. Sin embargo desde el punto de vista de la calidad, sólo el 33% se encontraba conforme. Es decir, el 67% no se encontraba conforme.

 

La calidad de los proyectos cae sustantivamente cuando se trata de proyectos formulados y evaluados por los Gobiernos Regionales. Sin embargo, esta calidad tampoco es muy alta en el caso de las entidades del gobierno nacional.

 

En el caso del Callao y La Libertad la tasa es del 0%.15 En el caso de las entidades del gobierno nacional, Agricultura, Trabajo, Poder Judicial e Interior, la tasa es menor o igual al 25%. La baja calidad de los proyectos parece corroborar la confusión entre fines y medios de las herramientas del SNIP.

 

En la medida que el sistema genera metodologí­as y produce manuales con aplicaciones metodológicas sectoriales 16, las unidades formuladoras y evaluadoras de los proyectos de inversión pública, parecen limitarse al cumplimiento de las normas como al cumplimiento de una plantilla. Pero el cumplimiento de la norma no garantiza la calidad del proyecto. Al seguir la plantilla sin seguir el concepto detrás de la plantilla, la calidad se resiente.

 

Así­ por ejemplo, el empleo de las herramientas de árbol en la etapa de identificación del problema, generalmente se conduce en dirección a confundir el objetivo con la alternativa de solución. De esta manera, si el problema es, por ejemplo, la falta de aulas, el objetivo es construir aulas y la alternativa de solución la construcción de, digamos, 5 aulas. Aquí­ el empleo de la herramienta se cumple al 100% pero la calidad de los resultados es del 0%.17

Este tipo de problemas, sin embargo, no dejan de ser parte del proceso mismo de implantación del sistema. El Sistema supone la adopción de un conjunto de metodologí­as alrededor de la formulación y la evaluación de los proyectos de inversión pública, que antes no se empleaban. En el proceso de implantación del sistema es comprensible que surjan dificultades. En la medida que el sistema se va internalizando en el conjunto de agentes involucrados, la población, los formuladores y los evaluadores, los problemas deberí­an disminuir a medida que, simultáneamente, se va incrementando la calidad.

Otra de las conclusiones del seminario internacional se refiere a la importancia del respaldo polí­tico institucional y de la capacitación para la marcha exitosa del sistema. Si los burócratas del aparato del Estado, en cualquier nivel, no respaldan el sistema, el sistema no va a funcionar. Porque el éxito del sistema estriba en la instauración de una cultura 18 de proyectos en el paí­s.

 

La experiencia en Chile

En el caso de Chile, el banco de proyectos, a marzo del 2006, registra 15,000 proyectos de inversión pública que se encuentran en proceso de adquirir financiamiento. En nuestro paí­s el Banco de Proyectos registra casi 22,000 proyectos acumulados desde el nacimiento del sistema. Si se considera el inicio del sistema en Chile, 1985, el total de proyectos en su banco de proyectos asciende a 300,000; catorce veces más; un promedio de 15,000 proyectos anuales. Nosotros tenemos un promedio anual de 4,400.

 

 

 

El cuadro muestra la situación de los proyectos de inversión pública para el año 2004 en Chile. Se refiere al número de proyectos y no a los montos presupuestales comprometidos. Las iniciativas de proyectos ascienden a poco más del 30% en el caso del gobierno nacional. Las regiones representan casi el 70% de las iniciativas.19Del total de iniciativas de proyectos presentadas, obtuvieron recomendación favorable, poco menos del 40%. En el caso de los gobiernos regionales, el 36% obtiene recomendación favorable. En el caso del gobierno nacional, el 44% obtiene recomendación favorable.

Se puede concluir que la probabilidad de recibir una recomendación favorable es bastante menor en Chile que en nuestro paí­s.20

La experiencia en Colombia

En el caso de Colombia, cuyo sistema se inicia en 1994, se registraron 63,831 proyectos en el perí­odo de 1995 al 2003, de los cuales 59,364 fueron declarados viables, el 93% del total. Se registraron alrededor de 7,000 proyectos anuales. 21 Las cifras siguen siendo mayores que las registradas por el Perú. Si bien la tasa de proyectos viables es bastante elevada, el número de proyectos por año tiende a ser decreciente.

La demanda de recursos financieros siempre es superior a la capacidad de atenderlos. Y esto actúa contra el número de proyectos que se presentan para solicitar recursos. Así­ en Colombia se aprecia que el número de proyectos registrados disminuye significativamente al año 2003, si bien se mantienen altas las tasas de aprobación.22

 

El SNIP en nuestro paí­s: los problemas más frecuentes en la formulación y la evaluación

Tanto Chile como Colombia son líderes en el desarrollo del Sistema para el conjunto de América Latina. Sin embargo sus experiencias son diferentes. En Chile la probabilidad de aprobar una iniciativa de inversión es mucho más baja que en Colombia. Sin embargo la cultura de proyectos es muy elevada en ambos paí­ses.

 

En el caso de nuestro paí­s, el Sistema se instala en el año 2000 pero los proyectos empiezan a incorporarse al banco de proyectos a partir del año 2001.

 

En los primeros cinco años del sistema se registra un promedio anual de 4,353 proyectos entre aprobados, rechazados y observados.23 La tendencia de estos cinco años, sin embargo, se ha caracterizado por un incremento muy dinámico en el número de proyectos registrados como en el número de proyectos aprobados. Los proyectos observados registran también crecimiento pero bastante lento, mientras que los proyectos rechazados se han mantenido más o menos estables en el tiempo.

 

Si se mantuviera este comportamiento, el número de proyectos aprobados este año ascenderí­a a 9832 24. Da la impresión que el sistema se está orientando a generar señales a los formuladores y a los polí­ticos en dirección a pensar que la probabilidad de aprobar una iniciativa de inversión es muy alta y que no se debe temer al sistema.

  2001 2002 2003 2004 2005

 

 

El inicio del sistema, año 2001, es tí­mido, pero a partir del año 2002 se registra un crecimiento continuo que se acelera en los dos últimos años, que coinciden precisamente, con los años en que empieza la delegación de funciones a las Oficinas de Programación de Inversiones de las instituciones del gobierno nacional y de las instituciones de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales. La estadí­stica confirma los resultados encontrados por el propio Ministerio de Economí­a. Los proyectos cumplen con las normas en cifras superiores al 90% pero guardan una calidad muy baja, 57% en el caso del gobierno nacional, y 33% para los gobiernos regionales. Si las iniciativas de inversión se aprueban por razones normativas, el ahorro de los recursos públicos podrí­a ser mí­nimo enfrentado a la calidad de las mismas iniciativas.

La delegación de funciones no parece haber dado buenos resultados y, por el contrario, parece haber estimulado a las fuerzas polí­ticas que se oponen al sistema. En un paí­s como el nuestro donde el mismo Presidente de la República sale a los medios de comunicación a denunciar al Sistema porque le impide hacer obras, la delegación de funciones se puede interpretar como una flexibilización que detenga estos ataques y permita mantener el sistema.

 

La apuesta es un tanto riesgosa. El costo inmediato parece haber sido la disminución severa en la calidad de las iniciativas de inversión. Si el mensaje que se buscaba enviar era que las iniciativas de inversión, si se "vestí­an" con los requisitos exigidos por el sistema serí­an aprobados, el mensaje llegó y fue recepcionado, pero parece no haber conseguido el resultado polí­tico esperado.

 

Recuérdese que una condición para el éxito del sistema es el respaldo polí­tico institucional. En nuestro paí­s parece que no se cuenta con esta condición.

El costo de esta flexibilización puede haber sido muy alto. No se frenó el rechazo de los polí­ticos y, al contrario, ahora se quiere un mayor nivel de flexibilización. ¿Por qué ocurre esto?

Tal vez el nivel de partida del sistema estaba mucho más abajo de lo que se pensaba. Al flexibilizar el sistema, las iniciativas de proyectos se incrementaron pero también se incrementó la demanda de financiamiento. Las iniciativas aprobadas demandan recursos que no son suficientes y entonces se vuelve a criticar el sistema. El problema con la flexibilización es que estimula la demanda de financiamiento cuando no se cuentan con recursos suficientes.

Esto lleva a una mayor contradicción en el sistema. Por qué mejorar la calidad de las iniciativas de inversión si luego de aprobadas no alcanzan financiamiento. El punto de partida tendrí­a que ser el financiamiento y las iniciativas de inversión deberí­an considerarse como un concurso público por financiamiento. Tenemos tanto para inversión y se invita a las instituciones del Estado a concursar mediante iniciativas de inversión. Las mejores alcanzan financiamiento.

Esto no está ocurriendo. No se vincula todaví­a el Plan de Desarrollo con las iniciativas de inversión y el programa de financiamiento. Y esto demuestra, una vez más, la debilidad de nuestra cultura de proyectos.

La ausencia de una solución no es una alternativa de solución

La baja calidad de las iniciativas de inversión implica una mala asignación de los recursos públicos. Si no se identifica adecuadamente el problema, no se identifica adecuadamente el objetivo del proyecto y no se identifican adecuadamente las alternativas de solución. Y se termina escogiendo una alternativa incorrecta y gastando, si se logra el financiamiento, de manera ineficiente. Al no identificar el problema de manera adecuada no se identifican de manera adecuada las alternativas de solución.

En la medida que el sistema demanda el planteamiento de alternativas de solución, el formulador de la iniciativa de inversión comete generalmente los siguientes errores:

  • Las alternativas de solución son alternativas de solución de problemas diferentes y no diferentes alternativas del mismo problema;
  • Se tiene una alternativa de solución y se formulan las otras alterando negativamente la primera;
  • Se propone una única alternativa de solución porque solo existe una manera de resolver el problema.

Alternativas de solución diferentes para problemas diferentes

Una institución universitaria se propone la construcción de un auditorio. Su primera alternativa es la construcción del auditorio con un costo de cuatro millones de nuevos soles, aproximadamente. Su segunda alternativa es la remodelación del actual auditorio, con un costo de cuatrocientos mil nuevos soles, aproximadamente. Frente a estas dos alternativas, el formulador se queda con la más cara porque es mejor tener un auditorio nuevo que uno remodelado.25

Pero un auditorio nuevo es mejor que un auditorio remodelado solo en la medida que resuelva mejor el problema principal. Y el problema principal es que los estudiantes tienen dificultades para participar en eventos y actividades académicas extracurriculares de gran concurrencia. De acuerdo con este problema, se entiende que la remodelación no resuelve el problema de manera adecuada, mientras que la construcción del nuevo auditorio sí lo harí­a.

Traducido a capacidad significa que el auditorio nuevo puede recibir más asistentes que el auditorio remodelado. Y en consecuencia, el auditorio nuevo resuelve un problema diferente que el problema que resuelve el auditorio remodelado.

La iniciativa de inversión debe concentrarse en alternativas de solución diferentes al mismo problema y no a problemas diferentes. Una probable razón de por qué sucede esto, es que el formulador quiere construir un nuevo auditorio; confunde el problema con la ausencia de una solución. Si el problema es que "no se cuenta con un auditorio nuevo" entonces la solución obvia es construir un auditorio nuevo. Y como se tiene que proponer una alternativa diferente, se propone la remodelación como una alternativa que serí­a rechazada porque el "problema" no es que "no se cuenta con un auditorio remodelado". Sin embargo, el Sistema tiene previsto que las alternativas de solución son, eso, alternativas de solución, y como cada una de ellas resuelve el problema principal, debe seleccionarse la de menor costo 26 . En este caso es mejor cuatrocientos mil que cuatro millones de nuevos soles.

Una es la mejor alternativa porque las otras son modificaciones negativas de la mejor

Cuando la alternativa de solución ha sido focalizada, por ejemplo, en términos de una construcción, o en términos del empleo de mobiliario o equipamiento de cierto tipo, las alternativas de solución se construyen sobre la base de modificar negativamente la alternativa que se busca seleccionar.

Por ejemplo, en el caso de la implementación con material didáctico a escuelas de educación inicial en Arequipa, las alternativas de solución propuestas fueron: "Implementación con material didáctico a los centros educativos de nivel inicial de la Región Arequipa, en madera y plástico" , y la alternativa a rechazar fue "Implementación con material didáctico a los centros educativos de nivel inicial de la Región Arequipa, en material sintético"27

El punto de partida es la ausencia de una solución. La alternativa de solución a seleccionar es la que resuelve esta ausencia. Las otras alternativas son modificaciones negativas de la primera. El problema surge, de nuevo, en la confusión entre el problema y la ausencia de la solución.

Cuando se quiere una alternativa de solución, se actúa con prejuicio. En un taller en provincias y cuando se discutía la importancia de presentar más de una alternativa de solución, alguien nos preguntó: ¿qué alternativa puede haber a la construcción de una vereda? Y parece que, en efecto, frente a la construcción de una vereda, parece no haber alternativas y el Sistema no debería exigir más de una. Pero el caso es que la construcción de una vereda no es un problema, es más bien una solución. Y frente a una solución las alternativas se pueden construir modificando la primera alternativa. Construir una vereda con un cierto material o con otro material. Construirla con un cierto ancho o con otro ancho, etc.

La presencia de alternativas a problemas diferentes también es una forma de privilegiar una alternativa.

Un caso curioso por lo extremo, es el del proyecto "CONTROL DE DESBORDES E INUNDACIONES EN EL RÍO ICA Y QUEBRADA CANSAS/CHANCHAJALLA ". Cuando se producen desbordes del río se producen daños a la población y a la producción. ¿Cuáles son las alternativas de solución?

La alternativa seleccionada es:

“EL CONTROL DE MÁXIMAS AVENIDAS Y DE SEDIMENTOS en el Río Ica mediante la construcción de 03 Pozas de Retención de Avenidas (llamadas Batea Comezango, San Juan Macacona Izquierda y San Juan Macacona Derecha). La construcción del Canal de Alivio y Recarga Villacurí con una capacidad de 250 m3/s. Y en la Quebrada Cansas: Encauzamiento y Diques de retención de avenidas.”

Esta alternativa de solución es la que el formulador coloca en primer lugar¿Y cuál es la alternativa? !Reubicar la ciudad de Ica! Como esta alternativa es absurda, nadie se molesta en formularla y se quedan con una sola alternativa, la que se quiere llevar adelante.28

Una única alternativa de solución

En muchos casos las iniciativas de inversión no presentan alternativas de solución. Presentan solo una. Un problema principal es identificado y una única solución formulada. Parece coherente. No se quiere proponer alternativas negativas a la elegida o proponer alternativas a problemas diferentes.

Veamos un problema:

“ARBORIZACION Y MEJORA DE LAS AREAS VERDES DEL SECTOR I – CALLES PAVIMENTADAS DE VILLA PUNCHANA.”

Este es el problema y esta es la solución: SIEMBRA DE PLANTONES. 29

Otra forma de presentar esta iniciativa podría ser: Faltan plantones. La solución, sembrar plantones.

La flexibilidad que se viene registrando en la aprobación de las iniciativas de inversión, puede estar contribuyendo no solo a la disminución de la calidad de las iniciativas de inversión, sino también a la percepción que el sistema no es un obstáculo a las alternativas de solución que quieren ser llevadas adelante y que basta con cumplir con la norma independientemente de la forma cómo se aplique la norma.

Cualquiera sea la forma que se emplea, alternativa única, modificación negativa de alternativas o alternativas a problemas diferentes, en general el problema principal que se registra y que afecta la calidad es el de la presencia de ausencia de soluciones.

La identificación del Problema

Si bien una iniciativa de inversión nace con la idea del proyecto, la idea no es más que el pretexto para iniciar el ciclo de preinversión con la formulación del perfil. Y la formulación del perfil requiere, en primer lugar, estudiar objetivamente la IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA. La misma idea del proyecto es la respuesta espontánea a la percepción del problema. El sistema propone metodologías para la identificación del problema sobre la base de la participación de TODOS LOS AGENTES INVOLUCRADOS. Sin embargo muchas veces los agentes involucrados son ignorados y no se los convoca o se les convoca pero no se los escucha.

La identificación del problema principal implica Talleres de Trabajo y el empleo de metodologías como los árboles de problemas, de medios y fines, etc. La identificación del problema principal da lugar a la identificación del objetivo del proyecto y de los medios y de los fines. Y los medios dan lugar a las acciones. Las alternativas de solución surgen de las combinaciones de acciones.

Si esta etapa del estudio del perfil no se lleva adelante de manera adecuada, no se pueden determinar las alternativas de solución y cuando estas se tienen que plantear se proponen en términos de una ausencia de una solución.

De tal manera que el problema principal es el de la identificación del problema principal. Y este problema no puede ser resuelto si no SE TIENE EL RESPALDO POLÍTICO INSTITUCIONAL y si, como se señala en las conclusiones del Seminario Internacional que mencionamos más arriba, no se llevan adelante ACCIONES DE CAPACITACIÓN.

Llevar adelante acciones de capacitación y conseguir el respaldo político al sistema, deben ser las metas a conseguir en el corto plazo para defender el Sistema. Y en este camino se debe continuar construyendo nuestra cultura de proyectos.

 


1/ Sistema Nacional de Inversión Pública. Nace mediante la ley 27293 de 27 de Junio del 2000. 2/ Todas las asignaciones de recursos públicos para inversión se deben incorporar al Sistema. Las asignaciones de inversión que provienen de entidades del gobierno nacional deben incorporarse al Sistema este año en su integridad. En el caso de los gobiernos locales, su incorporación es gradual. 3/ La etapa de preinversión, inversión y post inversión. En preinversión se consideran estudios de Perfil, Prefactibilidad y Factibilidad. La etapa de inversión incluye la elaboración del Expediente Técnico definitivo. La etapa de postinversión implica la evaluación ex post del proyecto.4/ Las brechas de demanda se estiman en términos de la oferta actual y no en términos de la oferta optimizada. La oferta optimizada es la capacidad óptima de oferta en base a los recursos disponibles. Si se estima la demanda actual con la oferta optimizada es posible que la brecha de demanda se convierta en una brecha de oferta y el proyecto no es conveniente. 5/ Un proyecto de inversión es la mejor alternativa de solución a un cierto problema. El punto de partida es el problema y el punto de llegada la alternativa de solución. Sin embargo es una práctica común empezar un proyecto de inversión a partir de la ausencia de una solución como si se tratara del problema. Con este método, si el problema es la ausencia de una solución la solución está predeterminada. Así por ejemplo, si se presume que faltan aulas en un establecimiento educativo, la solución es incrementar el número de aulas. Sin embargo si se optimiza el número de aulas disponibles es posible que el problema desaparezca. (Si incrementando el número de secciones por aula desaparece la brecha de demanda, no es necesario incrementar el número de aulas sino de secciones). 6/ La falta de comunicación entre los inversionistas permite que un proyecto pueda duplicarse. El Gobierno Local se propone construir una Posta Médica cuando el Ministerio de Salud también piensa hacerlo y también ESSALUD. 7/ A la fecha, 30 de Marzo del 2006. La información estadística del Banco de Proyectos se encuentra en Banco de Proyectos – Estadísticas Generales . 8/ Incluye proyectos aprobados, observados, rechazados y presentados. 9/ Junio del 2005, Los sistemas nacionales de inversión pública en Argentina, Brasil, México, Venezuela y España como caso de referencia (cuadros comparativos) , Serie Manuales, No. 40. 10/ A un tipo de cambio compra de 3.27 nuevos soles por dólar americano. 11/ Los documentos del evento se encuentran en Sesiones del Seminario . 12/ La negrita e itálica son nuestras. 13/ Las conclusiones del Seminario en Conclusiones . 14/ Evaluación del uso de Facultades delegadas . 15/ En el Callao se evaluaron 9 proyectos de inversión pública y ninguno estuvo conforme. En La Libertad se evaluaron 22 proyectos de la ex ctar y ninguno estuvo conforme. 16/ Al lado de la Guía General de Perfiles, se cuenta con Manuales Sectoriales en Educación, Proyectos de Riego, Técnica Agraria, Infraestructura de Riego Menor, Electrificación Rural, Caminos Vecinales, Espacios Deportivos, Infraestructura de Salud, etc. Ver Manuales . 17/ El árbol de problemas identifica el problema principal y el problema principal no puede ser la ausencia de una solución. Cuando se plantea el problema principal como la falta de aulas es lógico que la solución sea la construcción de áulas. 18/ Entendido como conjunto de conocimientos que permiten formar un juicio crítico; ver wikipedia . ; de acuerdo con la Ley de creación, el SNIP tiene la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión (artículo1). Este conjunto de principios, procesos, metodologías y normas técnicas son las que se deben integrar e internalizarse en todos los agentes del sistema para generar una cultura de proyectos. 19/ Si se consideran los montos de financiamiento demandados por el total de iniciativas de proyectos, se encuentra que el 46.7% corresponden a los gobiernos regionales. Poco más del 50% corresponde al gobierno nacional. 20/ La diferencia entre uno y otro sistema es muy grande para hacer esta comparación. Mientras Chile cuenta ya con una cultura de proyectos, con un sistema con más de 20 años implantado, en nuestro país el sistema es nuevo y la cultura de proyectos está recién en su etapa de introducción. 21/ La media aritmética es 7092 proyectos anuales; sin embargo el comportamiento a través de cada año ha sido decreciente. En 1996 se registró el pico más alto con casi 14,000 proyectos, pero el año 2003 el número de proyectos presentados fue de 2105. 22/ En el caso de Colombia la reducción del número de proyectos implica una mayor probabilidad de obtener los recursos de inversión. Debe tenerse en cuenta que un proyecto puede ser aprobado y sin embargo no alcanzar financiamiento por falta de recursos. En consecuencia es preferible presentar proyectos cuando se puede estimar que se logrará el financiamiento. Esto hace que se modifique la estrategia de los formuladores inhibiéndose en presentar una cantidad elevada de proyectos. 23/ No se consideran los proyectos en el banco de proyectos que aparecen bajo el rubro de presentados. Estos proyectos han sido ingresados al sistema pero todavía no han sido evaluados. Hemos preferido considerar el número de proyectos bajo evaluación. A consecuencia de la evaluación los proyectos han sido aprobados, rechazados o se encuentran en observación. Los proyectos observados se transforman luego en rechazados o aprobados. 24/ Un ajuste de regresión lineal con un R2 de 0.88, Y=1907.6X-4E+06, permite estimar el número de perfiles aprobados para el año 2006. 25/ Se puede apreciar el formulario No. 2 del Sistema para esta iniciativa de inversión. Código SNIP 11407. La alternativa seleccionada es "la construcción y equipamiento del Auditorio" con un costo de 4006250. La segunda alternativa, rechazada, es "la remodelación, ampliación y equipamiento del actual auditorio" con un costo de 432941, en ambos casos a precio de mercado. El método de evaluación escogido el de costo efectividad. Escoger cuatro millones en lugar de cuatrocientos mil es un aberración. 26/ En este caso se asume que la alternativa de menor costo es la seleccionada porque se ha optado por el método de costo efectividad. Este método se aborda cuando los beneficios del proyecto no pueden ser medidos. 27/ Código SNIP en el Banco de Proyectos 15405. 28/ Código SNIP 1909. El proyecto corresponde al Gobierno Regional de Ica. Fue formulado el año 2002 y se ha realizado una actualización en Enero de este año. Se encuentra aún en evaluación. 29/ Código SNIP 16909. La unidad formuladora es la Municipalidad Provincial de Punchana, en la provincia de Maynas, Loreto.

La brecha de demanda y la oferta optimizada
Jan 8th, 2006 by Guillermo Pereyra

En el Banco de Proyectos del SNIP1 se encuentran registrados un total de 19704 Proyectos de Inversión Pública de los cuales, a nivel de perfil, se encuentran 19251, el 98% del total. Del total de Perfiles, 14670 han sido aprobados y cuentan con la declaración de viabilidad o está¡n por obtenerla 2; esta cifra representa el 76% de los perfiles en el Banco de Proyectos.3 1128 proyectos, el 6% del total de perfiles ha sido rechazado por el sistema. Y quedan por ser aprobados (o rechazados), 3453 perfiles, 18% del total de perfiles, que están en condición de observados.

Con estas cifras se puede concluir que la probabilidad de un perfil de ser aprobado en el Sistema es bastante elevado 4. Sin embargo esto no es tan exacto. Las cifras mencionadas permiten evaluar los perfiles al interior del sistema y con los parámetros del sistema. Pero no permiten realizar comparaciones con el total de perfiles de proyectos de inversión pública que no se encuentran todaví­a en el sistema.56.

Si se pudiera contabilizar el total de perfiles de proyectos de inversión pública que deberí­an estar en el sistema; es decir los que van a ingresar próximamente más los que evaden el sistema y los que ya están en el sistema, la probabilidad de lograr la viabilidad descenderí­a. Por ahora, una de cada cuatro propuestas de inversión pública ha sido rechazada por el sistema. Y esto signfica que se ha logrado evitar un gasto innecesario de recursos públicos.

Sin embargo, la inversa de la anterior expresión no es cierta. Si bien es cierto, afirmar que 3 de cada cuatro propuestas de inversión pública han sido aprobadas, no se sigue de ello, necesariamente, que se ha logrado asignar de manera eficiente los recursos públicos.

La aprobación de los perfiles está encargada a las OPIs 7sectoriales 8, regionales, provinciales y locales 9. Muchas veces la declaración de viabilidad es otorgada por la misma OPI que aprueba el perfil o por la OPI del nivel inmediato superior. La evaluación de los perfiles evaluados le corresponde al nivel superior del sistema, la DGPM 10, y esta evaluación tiene un carácter muestral. En consecuencia, es posible que un perfil formulado por una oficina de una institución pública y aprobado por otra oficina de la misma institución, pase a la etapa de inversión sin que el proyecto represente una solución real a un problema real.

Y no estamos sosteniendo que se trate, necesariamente, de un problema de corrupción. En nuestro país la cultura de proyectos recién empieza y no se puede esperar que los proyectos alcancen un nivel de formulación ideal. Pero, ¿qué problemas se pueden encontrar en la formulación de los perfiles de proyectos de inversión pública?

Aquí­ queremos explicitar uno de los problemas que más dificultades presenta en la formulación de un perfil. Es el problema de la oferta optimizada.

La lógica de la formulación de un perfil es la siguiente. Existe un problema. Existe una idea que soluciona el problema. Se miden los costos de la solución y los beneficios que genera. Y si los beneficios son mayores que los costos, la idea debe ponerse en marcha. Sin embargo la sola formulación del problema es un gran problema. El problema existe siempre que la demanda es mayor a la oferta. La brecha de demanda debe ser resuelta, parcial o totalmente, por el proyecto. El siguiente diagrama muestra la brecha de demanda aplicando el esquema del modelo simple de oferta y demanda.

La brecha de demanda es una situación de desequilibrio en el mercado. Al precio P la cantidad demandada es mayor a la cantidad ofertada. En la medida que el mercado no es libre, la brecha de demanda, o escasez, no se resuelve por el mecanismo del incremento de los precios. Si el precio sube sube la cantidad ofertada, disminuyendo la escasez, y disminuye la cantidad demandada, disminuyendo más la escasez. Sin embargo, el funcionamiento del mercado si bien hace desaparecer la escasez lo hace a costa de expulsar del mercado a una parte de los demandantes y a una parte de los ofertantes. 11

La brecha de demanda puede ser resuelta mediante un proyecto de inversión que incremente la capacidad de oferta del mercado. Esto es, un desplazamiento a la derecha de la curva de oferta del mercado. El proyecto puede desplazar la curva de oferta hasta absorver la brecha de demanda o puede disminuir la brecha de demanda. En el grafico que sigue se asume que el proyecto es una respuesta parcial al problema.

El proyecto desplaza la curva de oferta hacia la derecha. Ahora la cantidad ofertada es mayor y la cantidad demandada es la misma que antes del proyecto. En consecuencia, la brecha de demanda se ha reducido y el proyecto es una respuesta parcial al problema. Observe que en este caso, y en la medida que la brecha de demanda es menor, una solución ulterior de mercado es menos costosa en términos sociales. Esto quiere decir que si el precio se libera, los productores y consumidores que quedan fuera del mercado son menos que en la situación sin proyecto.

El tamaño del proyecto determina el grado en que se resuelve el problema, el grado en que se reduce la brecha de demanda. Esto parece ser bastante simple. En general todos los perfiles se formulan de esta manera. Dada la brecha de demanda, el tamaño del proyecto reduce la brecha. Sin embargo esta visión del problema no es completa si no se considera la oferta optimizada.

¿Qué es la Oferta Optimizada?

Un proyecto de inversión pública está orientado a incrementar la oferta de un cierto bien o servicio 12. Y el proyecto se realiza porque se busca absorver, total o parcialmente, la brecha de demanda. Sin embargo la brecha de demanda no se mide como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada, sino como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada optimizada. Es decir, antes de estimar la brecha de demanda, se tiene que estimar la capacidad óptima de la oferta y no la capacidad actual. Es decir, la capacidad actual de oferta no es, necesariamente, la capacidad óptima de oferta. Un ejemplo simple nos puede ayudar en este punto.

En un pueblo en zona rural de la sierra hay una pequeña escuela con un aula con capacidad para 20 alumnos, una Profesora, una pizarra, etc. y 40 estudiantes. La demanda es 40 la oferta es 20 y la brecha de demanda es 20. Como la capacidad de oferta es 20, para cubrir la brecha de demanda el Alcalde del pueblo se propone construir una segunda aula. Con la segunda aula la capacidad de oferta es igual a la demanda y la brecha de demanda desaparece y, además, el Alcalde logrará ser reelegido.

Si el Alcalde no está obligado a pasar su proyecto por el SNIP la segunda aula se construirá, la brecha de demanda desaparecerá y el Alcalde continuará por un período más. Pero si el Gobierno Municipal está incorporado al SNIP,  el perfil de este proyecto no será aprobado, no se construirá una segunda aula y el Alcalde tal vez no será reelegido. ¿Por qué? Porque el sistema requiere que la brecha de demanda se estime considerando la oferta optimizada y no la oferta actual. La oferta actual de la escuela permite atender solo a 20 estudiantes. Para ello se cuenta con la construcción, el moviliario y el personal necesario. ¿Qué si se decide abrir un segundo turno? Con un segundo turno la brecha de demanda desaparece y no es necesario ningún gasto de inversión aunque sí­ se incrementa el gasto corriente por la contratación de un segundo profesor. El gato público no va a crecer en la magnitud que hubiera crecido si el perfil no pasaba por el SNIP.

En consecuencia, la brecha de demanda debe estimarse en términos de la oferta optimizada 13. Para ello es necesario hacer un inventario de los recursos disponibles para generar la oferta actual;establecer los indicadores de optimalidad de cada recurso y, finalmente, determinar la oferta optimizada 14. En el grafico que sigue estamos asumiendo que la oferta optimizada absorve totalmente la brecha de demanda.

La brecha de demanda, estimada como la diferencia entre la oferta y la demanda, genera la percepción del problema y la búsqueda de soluciones. La primera de las soluciones a considerar es saltar de la situación de la oferta actual a la situación de la oferta optimizada. Si al volver a medir la brecha de demanda ésta sigue existiendo, entonces recién tenemos un problema real y hay que pasar a proponer alternativas de solución.15

Pero así­ como en nuestro ejemplo, el Alcalde podrí­a no estar interesado en optimizar la oferta, así­ también ocurre con la mayorí­a de proyectos, donde los intereses políticos terminan priorizando inversiones públicas y el gasto de los recursos públicos, en proyectos que no tendrí­an que implementarse si se optimizan los recursos disponibles.

Si la capacidad actual de oferta es igual a la oferta optimizada entonces la brecha de demanda se mantiene y el proyecto debe continuar con las siguientes etapas de su formulación técnica. Pero no basta presumir esto, es necesario estimarlo. En otras palabras, la eficiencia en el empleo de los recursos no es un supuesto.

_________________________
(1) Sistema Nacional de Inversión Pública.
(2) Cuando un proyecto está aprobado en el SNIP, recibe la declaración de viabilidad a partir de la cual ingresa a la etapa de inversión propiamente dicha.
(3) Cifras correspondientes al presente mes.
(4) 76% si consideramos como Í­ndice de Éxito el número de perfiles aprobados sobre el total de perfiles en el banco de proyectos.
(5) Es el caso de la gran mayorí­a de gobiernos locales, cuya incorporación al sistema es gradual.
(6) O se encuentran exonerados por dispositivos ad hoc o porque están evadiendo ilegalmente el sistema.
(7) Oficina de Programación de Inversiones
(8) OPIs del Gobierno a nivel sectorial. Educación, Salud, Vivienda, Transportes, Universidades, etc.
(9) OPIs de los Gobiernos Regionales, Provinciales y Distritales.
(10) Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
(11) El tramo de la curva de demanda abajo a la derecha del precio de equilibrio del mercado, son los consumidores que no pueden pagar el precio de equilibrio y quedan fuera del mercado. El tramo de la curva de oferta arriba a la derecha del precio de equilibrio del mercado, son los productores que no pueden producir a costos menores a los costos del mercado y quedan fuera del mercado.
(12) "(Un proyecto de inversión pública) es toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios" Normas del SNIP, p. 27, Enero 2003
(13) Estrí­ctamente hablando, la brecha de demanda se estima como la diferencia entre la oferta optimizada y la demanda con proyecto. La demanda con proyecto considera la demanda sin proyecto y la nueva demanda que puede surgir por la presencia del proyecto. En el ejemplo propuesto, puede suceder que la demanda se incremente si la población sabe que se va a abrir una nueva sección o se piensa construir una segunda aula. Para nuestros fines, estamos asumiendo que el proyecto no genera incrementos de demanda.
(14) La producción óptima de un recurso es igual al número de recursos con que se cuenta multiplicado por el indicador de optimalidad. Si se tienen dos Docentes y cada Docente, de acuerdo con el indicador de optimalidad, puede atender 30 alumnos hora, entonces la producción es de 60 alumnos hora.
(15) Esta etapa tampoco es sencilla. La mala costumbre de los formuladores de perfiles de proyectos es considerar una alternativa de solución (su favorita) y proponer otras peores que ésta para terminar escogiendo la primera.

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